（一）《应急预案》修订的背景
《山东省重污染天气应急预案》，是为适应经济社会科学发展、重污染天气频繁出现和生态文明建设不断加强的新形势新任务新要求而逐步建立和不断完善的。2013年11月，我省首次制定了《山东省重污染天气应急预案》，称之为2013版；2016年2月，进行了第一次修订，称之为2016版；2017年12月，又进行了第二次修订，称之为2017版。2017版《应急预案》修订的主要背景：一是实践所需。2016版《应急预案》缺少明确的预警分级标准，严格的应急减排措施，细化的任务分解。我们在实践中发现，虽然《应急预案》提出了应急减排的强制措施，但由于没有落实到企业的具体生产线、生产环节和具体施工工地，操作起来就难以落地，应对效果打了折扣，不能很好地发挥应急工作的“削峰降频”和降低雾霾级别的作用。二是群众所求。我省是以重化工为主的产业结构和以煤为主的能源结构带来的大气污染十分严重，尤其是近年来我省自备燃煤电站呈井喷式增长，2016年全省PM2.5和 PM10浓度分别列全国倒数第5和第4位，人民群众应当享受的清洁空气得不到保障。要彻底改变这种状况，满足人民群众对大气环境的基本需求，一方面，我们要加大工作力度，强化大气污染治理，减少污染物排放量，另一方面，我们预测可能出现重污染天气时，提前发布预警信息，提级布防，精准应对，最大限度地减少重污染天气的发生，减轻重污染天气造成的危害。三是上级要求。在充分调研论证的基础上，环境保护部于今年7月下发了《关于印发<重污染天气预警分级标准和应急减排措施修订工作方案>的通知》(环大气〔2017〕86号)（以下简称《工作方案》），重点要求京津冀及周边地区“2+26”城市要按照新的预警分级标准和应急减排措施统一进行修订。基于以上三个方面的考虑，为避免出现我省省级和省内各市应对重污染天气标准不一的情况，我们通过与环境保护部大气司沟通，于7月14日，按照环境保护部《工作方案》要求，召开了全省重污染天气应急预案修订工作任务部署会议，分省级、7个传输通道城市（济南、淄博、济宁、德州、聊城、滨州、菏泽）和其他10个非传输通道城市三个层次，全面启动了我省《应急预案》的修订工作，就省级《应急预案》修订来讲，近5个月的时间先后9易其稿，经过了征求意见、专家论证、与环境保护部对接、成员单位会签、省政府应急办审查、省政府办公厅审核等主要环节，并经省政府常务会审议通过，以省政府办公厅名义印发实施。
（二）《应急预案》修订的意义
新修订《应急预案》的重要意义，主要体现在三个方面。第一，是贯彻落实十九大精神，加强生态文明建设的重要行动。我们坚持以党的十九大精神为指导，把“绿水青山就是金山银山”和以人为本的理念贯穿于2017版《应急预案》修订的全过程和各环节。新修订的《应急预案》，充分体现了党的十九大关于牢固树立新发展理念，推进绿色发展的新要求；充分体现了党的十九大关于牢固树立社会主义生态文明观，建设美丽中国的新部署；充分体现了党的十九大关于牢固树立人与自然是生命共同体的思想，推动形成人与自然和谐发展现代化建设的新格局。贯彻落实好新修订《应急预案》，是深入学习贯彻落实党的十九大精神，坚持以人民为中心发展思想，加强生态文明建设的重要方面。第二，是保护人民群众身体健康，满足人民日益增长的优美生态环境需要的重要保障。中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。随着社会发展和人民生活水平不断提高，人民群众对优美环境的要求越来越高，生态环境在群众生活幸福指数中的地位日益凸显，当前大气污染问题日益成为重要的民生问题。老百姓过去“盼温饱”，现在“盼环保”；过去“求生存”，现在“求生态”；过去“想小康”，现在“想健康”。我们在修订《应急预案》时，就把应急减排措施可量化可操作、能落地能见效，作为重要环节来抓。贯彻落实好新修订《应急预案》，是满足人民对“蓝天白云、繁星闪烁”天气需求，获得更多幸福感的重要内容。第三，是持续实施大气污染防治行动、打赢蓝天保卫战的重要举措。省委省政府高度重视大气污染防治工作，近年来，在各项管控措施的保障下，全省空气质量持续改善，污染程度也逐年降低。2016年，全省细颗粒物（PM2.5）平均浓度为66μg/m3，比2013年以来改善了22.4%，重污染天数平均为23.1天，比2013年以来减少了18.6天；2017年1—11月份，全省细颗粒物（PM2.5）平均浓度为54μg/m3，比2016年同期改善了12.9%。但在极端不利气象条件下，重污染天气发生的频率依然较高，长时间、大范围、高浓度的重污染过程仍然发生，特别是2017年元旦前后，发生了一次持续17天、涉及17市的重污染天气。人们对大气环境质量关注度高、容忍度低。今年进入取暖期，我们按照新修订的《应急预案》发布预测预警，启动应急响应，取得了明显成效。如2016年11月15日至12月15日，全省共发布预警57次，其中红色2次，橙色5次，黄色19次，蓝色31次。2017年11月15日至12月15日，全省共发布预警31次，同比减少26次，同比减少45.6%，其中红色0次，同比减少2次，同比减少100%；橙色1次，同比减少4次，同比减少80%；黄色20次，同比增加1次，同比增加5.3%；蓝色10次，同比减少21次，同比减少67.7%。去年同期AQI日均值经常超过300，有的地方超过500，而今年AQI日均值没有超过300的。这足以说明通过强化大气污染治理，大气环境质量得到显著改善；通过应急响应和精准应对，减缓了重污染程度，保护了公众身体健康。贯彻落实好新修订《应急预案》，是持续实施大气污染防治行动、打赢蓝天保卫战的重要举措。
（三）《应急预案》修订的特点
新修订的《应急预案》，可概括为6个基本特点：一是目标更加务实。新修订的《应急预案》是以基本消灭红色、尽量减少橙色、努力降低其他级别预警响应为目标。二是目的更加明确。新修订的《应急预案》是以有效应对重污染天气，保护人民群众身体健康，满足人民日益增长的优美生态环境需要为目的。三是依据更加精准。新修订的《应急预案》是在2016版基础上，新增加了国家和省大气污染治理攻坚行动方案、强化执法措施、预警分级标准、应急减排任务、三源排放清单等方面的文件，作为修订的基本依据。四是体系更加科学。新修订的《应急预案》，纵向上要求省市县都要制定应急预案，横向上要求各有关部门都要制定应急实施方案，平面上要求各涉气企业都要制定应急操作方案，要求“一城一案”、“一厂一策”，形成全省上下、一体联动的重污染天气应急预案，着重解决了以前预警分级标准不清，强制减排指标不明，应急减排措施不实等问题，使《应急预案》修订的更具针对性、有效性、可操作性、可考核性。五是成员单位更加广泛。新修订的《应急预案》在原有29个成员单位（12个省直部门和17个设区市政府）基础上，新增省新闻出版广电局、省通信管理局2个省直部门，成员单位达到31个，而且17个设区市政府，都由主要负责同志担任省重污染天气应急工作小组的副组长或成员。六是强制性措施更加人性化。对关乎老百姓生产生活的强制性措施进行充分论证，取消了红色预警时车辆单双号限行的规定。
（四）《应急预案》修订的框架
从总体上来看，新修订的《应急预案》基本框架更加科学，由总则、组织机构及职责、预警预报、应急响应、保障措施、信息发布、应急培训与宣传教育、应急演练、责任追究、附则10个部分组成。内容由2016版的8个部分，修改为10个部分，修改面比较大。其中删除了1个部分：应急预防；增加了3个部分：保障措施、应急培训与宣传教育、应急演练；调整2个部分：组织领导调整为组织机构及职责，监督问责调整为责任追究。没有调整的部分，其中具体内容也有不同的增减，使其内容更加科学和完善。
（五）《应急预案》修订的内容
1.规定了预警分级标准。按照环境保护部统一要求，采用空气质量指数（AQI）指标，由过去按天计算改为现在的按小时均值计算，AQI日均值按连续24小时（可以跨自然日）均值计算。
蓝色预警：预测AQI日均值>200，且未达到高级别预警条件。
黄色预警：预测AQI日均值>200将持续2天（48小时）及以上，且未达到高级别预警条件。
橙色预警：预测AQI日均值>200将持续3天（72小时）及以上，且预测AQI日均值>300，且未达到高级别预警条件。
红色预警：预测AQI日均值>200将持续4天（96小时）及以上，且预测AQI日均值>300将持续2天（48小时）及以上；或预测AQI日均值达到500。
2.压实了分级响应措施。各级应急响应措施包括公众防护措施、倡议性污染减排措施、强制性污染减排措施三个方面。
一是Ⅳ级应急响应措施（蓝色预警级别）。（1）公众防护措施。①儿童、老年人和呼吸道、心脑血管病及其他慢性疾病患者尽量留在室内，避免户外活动。②一般人群减少或避免户外活动；室外工作、执勤、作业、活动等人员采取必要的防护措施。（2）倡议性污染减排措施。倡导公众绿色出行，尽量乘坐公共交通工具或电动汽车等方式出行。（3）强制性污染减排措施。减排目标：城市全社会颗粒物（PM）、挥发性有机物（VOCs）等主要污染物减排比例应达到5%以上，并将污染物减排目标分解，分别落实到工业源、移动源和扬尘源应急减排措施项目清单中。采取措施：①在正常保洁基础上适当增加城市主干道的机扫、洒水等保洁作业频次。②通过对钢铁、水泥、平板玻璃、焦化、燃煤电厂（未实现超低排放）、燃煤锅炉、工业窑炉、化工、工业涂装等行业大气污染物排放单位采取限产、限排的方式减少大气污染物排放。
二是Ⅲ级应急响应措施（黄色预警级别）。在执行Ⅳ级应急响应措施的基础上，增加如下措施:（1）公众防护措施。组织中小学、幼儿园停止室外课程及活动。（2）倡议性污染减排措施。倡导公众绿色消费，单位和公众尽量减少含挥发性有机物的涂料、油漆、溶剂等原材料及产品的使用。（3）强制性污染减排措施。减排目标。城市全社会二氧化硫（SO2）、氮氧化物（NOx）、颗粒物（PM）、挥发性有机物（VOCs）等主要污染物减排比例应达到10%以上，可内部调整SO2和NOx的减排比例，但二者减排比例之和不应低于20%，并将污染物减排目标分解，分别落实到工业源、移动源和扬尘源应急减排措施项目清单中。采取措施。①停止易产生大量扬尘的土石方作业等施工环节。②停止室外喷涂、建筑粉刷、切割、护坡喷浆作业。
三是Ⅱ级应急响应措施（橙色预警级别）。在执行Ⅲ级应急响应措施的基础上，增加如下措施:（1）公众防护措施。停止举办大型群众性户外活动。（2）倡议性污染减排措施。加大公共交通运力，提高公共交通出行率。（3）强制性减排措施。减排目标。城市全社会二氧化硫（SO2）、氮氧化物（NOx）、颗粒物（PM）等主要污染物减排比例应达到20%以上，挥发性有机物（VOCs）减排比例应达到15%以上，可内部调整SO2和NOx的减排比例，但二者减排比例之和不应低于40%，并将污染物减排目标分解，分别落实到工业源、移动源和扬尘源应急减排措施项目清单中。采取措施。①城市建成区、县（市）城区内，禁行重型柴油货车，非道路工程机械（含挖掘机、装载机、平地机、铺路机、压路机、叉车等）停止使用。②强化对建筑、道路、拆迁工地作业的监管，不符合要求的停止施工。
四是Ⅰ级应急响应措施（红色预警级别）。在执行Ⅱ级应急响应措施的基础上，增加如下措施：（1）公众防护措施。在市、县(市、区)教育主管部门指导下，根据实际情况采取停课等相关措施。（2）强制性减排措施。减排目标。城市全社会二氧化硫（SO2）、氮氧化物（NOx）、颗粒物（PM）等主要污染物减排比例应达到30%以上，挥发性有机物（VOCs）减排比例应达到20%以上，可内部调整SO2和NOx的减排比例，但二者减排比例之和不应低于60%。并将污染物减排目标分解，分别落实到工业源、移动源和扬尘源应急减排措施项目清单中。采取措施。停止建筑、道路、拆迁工地施工作业。
3.细化了减排项目清单。聚焦“三源”（工业源、移动源、扬尘源）清单，通过编制“一城一案、一厂一策”重污染天气应急预案，将应急减排措施落实到具体单位、具体企业、具体工地、具体生产环节。通过错峰运输、错峰生产和限产、轮产、停产等强制措施，实现“削峰降频、降低污染级别”的目的。
4.确定了应急减排基数。在新修订的《应急预案》中明确规定：一是剔除7种类型企业或行为:①僵尸企业；②虚假企业；③已取缔或计划取缔“散乱污”企业；④已淘汰或计划淘汰燃煤小锅炉；⑤已纳入常规性管理的黄标车；⑥露天焚烧和露天烧烤；⑦已列入调整产业结构或化解过剩产能而搬迁的企业。二是区别计算3种类型企业应急减排量:①已完成超低排放改造且燃煤机组达到超低排放要求的企业，不计算应急减排量；②已列入错峰生产的企业，在评估预警期间其污染物减排量按1.2倍核算；③因市场不景气或环境质量改善提标等原因出现生产负荷不饱和生产的企业，其污染物减排基数按实际生产负荷计算。三是以设区市为单位将强制减排的比例按照应急响应等级分别分配到各县（市区）和各行业，确保应急减排量可控制、可检查、可考核。
5.强调了区域应急联动。各市要将京津冀及周边地区应急联动措施纳入本地重污染天气应急预案。当预测区域内多个连片城市空气质量达到启动橙色及以上预警级别时，相关城市要按照环境保护部会商结果通报的预警信息及时启动相应级别预警，开展区域应急联动相关工作。
6.建立了预警应急响应机制。建立了预测预报的会商机制、提前预警的发布机制、提级布防的启动机制、组织评估的闭环机制。具体表现在省市环保、气象部门会商环境保护部环境监测总站确定预警级别，省市重污染天气应急工作小组（应急指挥部）根据会商结果，提前24小时发布相应级别的预警信息，各相关单位根据预警信息及时启动预警，每日汇总上报情况，每轮次空气重污染过程结束后及时开展后评估工作。
7.增加了三个部分新内容。主要是保障措施、应急培训与宣传教育、应急演练。
（1）保障措施。一是经费保障。要求各级政府要加大重污染天气资金投入力度，将重污染天气应急所需资金按规定程序列入预算，为重污染天气监测、预警、应急处置、监督检查，以及应急基础设施建设、运行和维护，应急技术支持等各项工作提供经费保障。二是物资保障。要求各市应急指挥部要制定应急期间应急仪器、车辆、人员防护装备调配计划，明确各项应急物资的储备维护主体、种类与数量。各有关部门应根据各自职能分工，配备种类齐全、数量充足的应急仪器、车辆和防护器材等硬件装备，做好日常管理和维护保养，确保重污染天气应对工作顺利开展。三是预报能力保障。重点加强省级和传输通道城市环境空气质量预报预警能力建设，建设重污染天气应急管理数据库，完善环境空气质量模拟、预报预警模型等软硬件设施，配备一定比例的专职预报员。省级和传输通道城市要具备3天精细化预报和7天潜势预报能力，强化省级预报预警平台与各市预报预警平台的信息共享，加强与环境保护部、京津冀及周边地区预报预警平台的交流合作。四是信息联络保障。要求各级政府及有关部门要建立重污染天气应急值守制度，健全通信和信息保障机制，明确重污染天气应急负责人和联络员，并保持24小时通信畅通，保证应急信息和指令的及时有效传达。
（2）应急培训与宣传教育。一是应急培训。要求各级政府要建立健全重污染天气应急预案培训制度，根据应急预案职责分工，制定培训计划。省应急工作小组、市应急指挥部成员单位对各自职责的落实和监管方式进行培训，确保应急时监督执法到位；相关企事业单位对各自所需落实的应急措施进行技术培训，确保各项应急措施安全、有效、全面落实。二是宣传教育。各级宣传部门负责预警条件下应急宣传，组织相关单位及媒体依据应急预案，全面宣传重污染天气预警信息和应急响应措施，密切关注舆论，及时积极正面引导舆论，回应社会关切，动员社会参与，为重污染天气应急响应工作营造良好舆论氛围。
（3）应急演练。要求各级政府要定期组织预案演练，明确演练目的、方式、参与人员、内容、规则以及场景等，重点检验重污染天气预警信息发布、应急响应措施落实、监督检查执行等情况，演练后要及时进行总结评估，提出改进建议，完善应急措施和机制。各级政府要在每年采暖季之前开展一次应急演练。
8.完善了预警信息发布制度。一是发布的内容。预警期间信息发布的内容要包括环境空气质量监测数据、重污染天气可能持续的时间、污染程度、潜在的危害及防范建议、应急工作进展情况等。二是发布的形式。通过报刊、广播、电视、网络、移动通讯等官方媒体以信息发布、科普宣传、情况通报、专家访谈等形式向社会公布。三是信息发布的组织。省应急工作小组办公室负责重污染天气应急信息发布的指导协调，各市应急指挥部负责当地重污染天气应急信息发布，各级宣传部门负责新闻宣传和舆情引导处置。四是信息发布的时间。在重污染应急启动期间，应适时发布环境空气质量状况、应急工作进展情况等信息，通过各种媒体平台及时发布。
（六）《应急预案》落实的要求
1.省政府常务会要求。12月1日山东省政府第116次常务会第九项议题听取省环保厅关于《山东省重污染天气应急预案（2017年修订）有关情况的汇报》。一是会议强调，各级、各有关部门要始终坚持以人民为中心的发展思想，着力解决突出环境问题，坚持全民共治、源头防治，持续实施大气污染防治行动，全力抓好重污染天气应对工作，坚决打赢蓝天保卫战。二是会议要求，要坚持科学预警预测，利用好大气污染大数据平台，做好数据收集处理、研判等工作，更具实际污染情况及时发布预警信息，提高预警预报准确率。三是会议指出，要严格落实重污染天气应对措施，加大应急减排措施监管力度，坚决查处违法违规超标排放行为，切实减少污染物排放，尽快降低污染级别。
2.山东省人民政府办公厅印发通知要求。12月8日山东省人民政府办公厅《关于印发山东省重污染天气应急预案的通知》（鲁政办字〔2017〕198号）提出了六点要求：一是在指导思想方面。强调各级、各部门要切实树立“绿水青山就是金山银山”和以人为本的理念，将重污染天气应急作为全面学习贯彻党的十九大精神、践行新发展理念、保障人民群众健康安全的重要举措，周密安排部署，细化任务分解，严格预警分级标准、强化应急减排措施和各级政府各部门（单位）责任落实。把重污染天气应急与国家加强区域大气污染防治“1+6”攻坚行动方案、持续改善环境质量有机结合起来，建立长效工作机制，及时有效应对重污染天气，减少重污染天气的发生，减轻重污染天气造成的危害。二是在工作安排方面。要求各级、各部门要严格落实应急预案要求，进一步加强重污染天气预报预警工作。预测可能出现重污染天气时，应提前发布预警信息，积极主动地做好应急响应。持续关注重污染天气变化情况，特别是做好重污染天气过程的趋势分析，及时提高应急响应级别，加密应急响应频次，切实发挥应急工作“削峰降频”和降低雾霾级别的作用。三是在措施落实方面。指出各市辖区内列入限产、停产和错峰运输、错峰生产名单的企业，应当根据重污染天气预警分级标准和应急减排措施，按照“一企一策”的要求编制本企业应急预案。各市环保部门要对企业应急预案认真审核把关，并统筹把握不同应急响应级别的减排总量，确保应急响应减排措施落实到位、成效明显。要加强对火电、钢铁、焦化、水泥等重点行业企业的环境监管，严厉打击违法排污行为，切实减少大气污染物排放。四是在检查督导方面。要求各级、各部门要加强重污染天气应急响应期间的检查督导，严格监督工业企业限产、停产、高排放车辆使用、施工扬尘和道路扬尘控制等减排措施落实情况，严格落实关停淘汰燃煤小锅炉“清零”政策和散乱污企业“两断三清”清理整治要求，确保应急减排效果。五是在信息公开方面。强调各级政府要加强重污染天气应急信息发布与舆论引导，及时发布空气质量预警信息及相应的应急措施，公开环境空气质量监测数据、应急工作进展等信息，向公众提出防范性建议，增强公众对重污染天气应急工作的了解。要大力宣传应对重污染天气的重要意义及举措，切实增强公众参与环境保护的责任感和使命感，营造全社会共同应对重污染天气的良好氛围。六是在加强领导方面。要求各市政府应急指挥部、省直有关部门要根据应急预案的要求，结合重污染天气应急工作需要，及时组织对本市、本部门重污染天气应急预案、应急预防及响应实施方案进行修编，切实把“三源”清单应急减排措施落到实处，进一步提高应急预案的有效性和可操作性。各市修订后的预案印发后20个工作日内报省重污染天气应急工作小组办公室（省环保厅）备案。
同时在预案时效方面也提出了具体要求。指出本预案自印发之日起实施，山东省人民政府办公厅印发的《山东省重污染天气应急预案》（鲁政办字〔2016〕26号）同时停止执行。
（七）省应急工作小组成员单位职责分工
新修订的《应急预案》采用附件的方式，对省委宣传部、省环保厅、省发展改革委、省经信和信息化委、省教育厅、省公安厅、省财政厅、省住房城乡建设厅、省交通运输厅、省卫生计生委、省新闻出版广电局、省气象局、国网山东省电力公司、省通信管理局14个省部门和17个设区市31个成员单位职责进行了明确，有利于形成合力共同推进重污染天气应急工作落实。
